特色小镇的投资建设，呈现投入高、周期长的特点，纯市场化运作难度较大。这需要打通三方金融渠道，保障政府的政策资金支持，引入社会资本和金融机构资金，三方发挥各自优势，进行利益捆绑，在特色小镇平台上共同运行，最终实现特色小镇的整体推进和运营。已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。

 

　　一、PPP模式建设特色小镇可行性分析

 

　　特色小镇是一个集合产业、文化、旅游和社区于一体的新型聚落单位，是以产业为核心、项目为载体、生产生活生态相互融合的一个特定区域。采用PPP模式引入社会资本、专业的城市投资建设运营商，符合特色小镇开发建设发展规划。

 

　　二、PPP模式建设特色小镇的政策环境

 

　　（一）鼓励多种渠道对特色小镇的金融支持

 

　　国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，提出强化金融支持。专项建设基金要扩大支持新型城镇化建设的覆盖面，安排专门资金定向支持城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。

 

　　鼓励政策性银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制；鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品；鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营；鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金；鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台；支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化，提高城市基础设施项目直接融资比重。

 

　　（二）鼓励多渠道的投融资创新

 

　　国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中提出创新特色小（城）镇建设投融资机制。

 

　　鼓励政府利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立特色小镇建设基金；鼓励开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度；鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

 

　　（三）政策性信贷资金支持范围

 

　　住房和城乡建设部、中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》中对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定。

 

　　在促进小城镇公共服务完善和特色产业发展的背景下，政策性信贷资金主要支持小镇基础设施配套、小镇公共服务设施、产业支撑配套设施三方面的建设。

 

　　三、PPP模式建设特色小镇中各部门职能

 

　　（一）PPP项目公司

 

　　PPP 项目公司（SPV 特殊目的公司）是PPP项目的具体实施者，由政府和社会资本联合组成，主要负责项目融资(融资金额、目标、结构 )、建设、运营及维护、财务管理等全过程运作。

 

　　（二）政府部门

 

　　政府部门通常是主要发起人，通过给予某些特许经营权或一些政策扶持措施来吸引社会资本并促进项目顺利进行。在PPP模式中的职能主要体现在：招投标、特许经营权授予、部分政府付费、政府补贴、融资支持基金（股权、债权、担保等形式的支持）、质量监管、价格监督等方面。

 

　　（三）社会资本

 

　　社会资本也是主要发起人之一，同政府指定机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，主要包括私营企业，国有控股、参股企业与混合所有制企业。

 

　　（四）金融机构

 

　　金融机构在PPP模式中主要提供资金支持和信用担保，也可作为社会资本参与投资。由于特色小镇项目的投资规模大，在PPP项目的资金中，来自社会资本和政府的直接投资所占比例通常较小，大部分资金来自于金融机构。

 

　　四、PPP模式建设特色小镇运作方案

 

　　PPP模式下的特色小镇建设，应该以“市场化运作”为机制，政府做好引导和政策支持，在规划设计、文化传承、环境保护等方面发挥积极作用，社会资本通过资源整合、招商管理、智慧化运作提供全生产链服务。

 

　　（一）PPP模式建设特色小镇的参与主体

 

　　特色小镇PPP项目的参与主体包括政府、开发商、金融机构及咨询设计、工程施工、招商运营等专业企业。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项基金补贴，主要负责招投标、授予特许经营权、部分项目的付费与补贴、监管质量与定价等方面；社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，与政府合作成立特别项目的公司SPV（Special Purpose Vehicel）作为PPP项目实施主体，主要负责项目融资、建设、运营与维护、财务管理等全过程运作；金融机构提供资金支持和信用担保。借鉴国外经验，引入服务PPP项目的专业机构，承担政策咨询、技术支持、能力建设等重要职能；引入第三方，对特色小镇建设全过程进行监督管理。

 

　　（二）PPP模式建设特色小镇的运作流程

 

　　1.确立特色小镇项目

 

　　政府负责前期的考察立项等准备工作，对特色小镇进行初步规划，并进行可行性评估，分析该项目是否适合采用PPP方式。特色小镇PPP项目确立前期，必须进行详尽的调研确立盈利模式；进行项目全流程的建设以及运营模拟；根据建设运营模型进行精准的财务测算并统筹资金安排。组建一个项目实施团队，由政府牵头做好具体工作实施方案，根据城市总体规划来制定特色小镇建设的初步规划方案。

 

　　2.项目招投标

 

　　政府构建透明的PPP模式实施机制，制定公平、公正、公开的评标细则、评标标准，组织招投标，通过竞争性公开程序选出合适的候选中标者，根据小镇建设特点以及候选中标者的综合实力，选择最佳的合作企业；通过双方谈判拟定特殊经营期、投资比例及股权等；达成一致后，签订合作协议。

 

　　3.项目融资

 

　　政府与私营部门组建SPV，政府以土地入股，土地价格参照拍卖价格。项目公司、社会资本与地方政府签订PPP合同，明确约定各自的权责。政府为SPV予特许经营权，SPV负责融资的具体工作，融资方式主要有：通过项目进行融资；通过项目未来现金流进行债券信托、资产证券化等，要根据项目实际情况拓展融资渠道，尽量降低融资成本。

 

　　4.建设与运营

 

　　SPV在规定期限内负责完成规划、建设、招商和后期运营工作，可以通过招标方式将特色小镇项目分包给相关单位进行开发建设，通过第三方对项目进行实时监督，若有违反合同及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程全部经过竣工验收后，进入运营阶段。在约定的特许经营期限内，社会资本通过经营收入回笼资金，在此过程中，政府、贷款人、社会居民都有对项目进行监督的权利。

 

　　5.项目移交

 

　　特许经营期满后，SPV将项目经营权和所有权移交给政府，并办理清算手续。移交时，政府应对项目进行检查，确认项目是否与特许经营权协议中约定的情形相符，是否处于良好运营和维护状态；如果未达到移交标准，应由SPV进行修补以保证项目能继续运营、为后期提供服务。最后，SPV应将项目项目的各项资料移交给政府，并做好项目平稳过渡工作。

 

　　（三）特色小镇PPP项目运作的关键问题

 

　　1.社会资本收益与公共利益

 

　　特色小镇建设属于政府为提高居民生活环境、改善百姓生活的公益性项目，而社会资本参与到PPP项目中，最大的目的就是从中获利，这就存在社会资本收益与公共利益的矛盾点。这期间如何保证公民的基本利益，又能给予社会资本一定的效益成为了特色小镇PPP项目的首要难点。

 

　　2.合同履约管理

 

　　特色小镇项目回报周期长，其成功的关键在于政府和社会资本能否在项目的合约期内保持稳定、良好的合作关系。政府往往利用行政权力对项目进行干预，从而导致合作双方不平等。合约不能受到法律严格约束，随时可能被修改或者终止，这样也将造成社会资本的巨大损失，从而导致社会资本参与基础设施建设积极性严重下降。

 

　　3.社会资本的运营能力

 

　　PPP项目运作不是简单的融资，而是社会资本对项目全生命周期的参与，从最开始的设计建设到最后运营管理。PPP项目运营周期长，要靠后期运营的收益来弥补前期投资，因此需要开发商具有很强的运营能力。特色小镇PPP项目成功的关键在于后期长达20——30年的运营管理，良好的运营才能保证项目长期受益，开发商才能收回前期巨大的投资，实现政府和社会资本的互利共赢。

 

　　4.PPP运作模式

 

　　随着大量的PPP项目落地，PPP模式被广泛采用，但也存在个别PPP项目企业不负责施工和后期运作，只提供资金，甚至一些项目没有稳定的现金流和明确的商业模式的问题，如果小镇的产业模式过于单一，必将在新时代下难以持续发展。同时也存在一些PPP项目基金明股实债，地方政府为融资平台出具担保函、承诺函等问题，以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上这也是地方政府变相举债。

 

　　五、结语

 

　　在经济新常态的形势下，建设特色小镇被视为破解经济结构转化和动能转换问题，推进供给侧结构性改革的重要平台和深入推动新型城镇化的重要抓手。特色小镇已经成为城镇化发展的新兴业态，通过“政府主导、企业运作、合作共赢”的PPP市场化运作模式，让特色小镇建设更加高效、富有活力。政府应该尊重市场对其发展的规则，减少不必要的行政干预，加快建设合理的治理机制。社会资本以PPP模式融入到特色小镇的协作开发建设运营之中，应有较高的运营水平和工作效率，积极发挥社会资本的优势。