改革开放以来，开发区以及各类新城、新区、特区已经成为拉动中国经济增长的主要力量，“开发区”体制也成为地方政府治理模式的重要组成部分。开发区模式创造了显著的经济绩效，但同样也面临土地供应、公共服务、廉政风险等多方面压力，随着中国经济调速换挡，开发区治理模式继续转型。“特色小镇”的诸多做法则能够对于开发区治理模式中存在的困难与问题进行很好的回应，一定程度上是开发区治理模式在经济社会发展达到一定高度之后的突围转型，其经验可以作为未来开发区模式转型升级之借鉴。

 

　　1“开发区”治理模式的形成及转型压力

 

　　我国开发区建设始于1984年，迄今已经演变成为一个种类繁多、规模庞大的体系，目前我国已批准建立各类国家级开发区496家，包括国家经济技术开发区219家、国家高新技术产业开发区129家、保税区13家、边境经济合作区15家、出口加工区63家，以及旅游度假区等其他类型的国家开发区57家。而各地以工业园区、产业园区、高教园区、旅游度假区乃至新区、新城等名义开发的开发区项目则是名目繁多，其中仅列入《中国开发区审核公告目录》(2006年版)的各类省级开发区总量就超过1346家。

 

　　我国开发区管理体制经历了多次调整变化，并且形成了多种模式。但共性特征是市场机制与政府主导同时存在，其中根据政府对开发区运行的介入强度又可以有多种类型的划分。其中，“管委会—公司”的组织架构、“项目制”运作的常态化、“土地—财政—金融”三位一体的经营模式，是我国开发区体制最典型的特征。

 

　　开发区模式在经济绩效方面具有极大的优势，但同样也面临着一系列的深层次困境。开发区在目前面临的困境，虽然主要表现为产业困境、经济困境，但本质上是以开发区带动经济发展的这种治理模式面临着转型挑战。随着中国城市土地的高强度开发，土地供应瓶颈凸显;传统上开发区主要承载了经济发展功能，随着开发区逐步市区化，公共服务不足矛盾突出;与此同时，兼具政府与企业双重身份在便于权力扩张和资源整合的同时，也导致控权机制弱化，开发区成为腐败高发区。

 

　　2.特色小镇：对开发区模式的超越

 

　　“特色小镇”建设具有独特内涵:特色小镇“非镇非区”，不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，而是融合产业、文化、旅游、社区功能的创新创业发展平台。

 

　　这使得“特色小镇”建设超越了行政区划的范畴，也超越了通常意义上产业发展的范畴，其本质上是对特定空间内各类生产要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用，是对政企关系、政社关系的一次重新定义，也是对区域治理模式的一次全新探索。从这个意义上讲，“特色小镇”的建设开创了一种新型的地方政府治理模式，尤其在中国经济步入调整期、传统开发模式出现疲态的情况下，“特色小镇”以其对政府公共服务、产业资本及社会元素的全新组合，激荡出地方社会经济发展的新型驱动力。

 

　　（1）“特色小镇”是对治理要素的统合利用

 

　　“特色小镇”建设通过打破传统产业之间的隔阂，形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合，并在这种重新组合中不断创造出新的机会、激发出新的动能。“特色小镇”的“特”，必须从创新中寻求、从资源优化重组中寻求，最终形成自身的竞争优势。从这个意义上看，“特色小镇”战略是真正意义上的“底层要素创新”，为双创工作提供了坚实的基础，同时也有力破解了传统开发区模式遭遇的“土地瓶颈”。

 

　　（2）“特色小镇”能够有效回应多元化公共服务诉求

 

　　“特色小镇”建设把企业、创业人员、旅游者、本地居民等不同群体、不同层次公共服务需求融为一体，相互补强和增进。而且这种公共服务的增加，并非以牺牲特定领域、特定群体的利益为代价，而是能够更好地满足不同群体的差异化需求，提供了多层次、多元化的公共服务供给。从这个意义上讲，“特色小镇”治理模式同时也是践行了公共服务的“供给侧”改革。

 

　　（3）“特色小镇”理顺了政府、市场与社会的关系

 

　　“特色小镇”聚合政府、市场与社会资源的空间与平台，政府资源能够利用“小镇”作为载体与市场、社会资源实现更好的协同合作。政府不再直接介入大规模的建设与投融资工程，而是回归公共服务、制度保障以及环境改善这些公共性职能，也不再同时具有“政府”与“企业”的双重身份，政府“公权力”与市场“私行为”能够得到有效区隔，进而也大大降低了权力滥用的风险。

 

　　特色小镇与开发区无论在形态和策略上都有很大的差别:特色小镇是小区域、小范围内的精耕细作，而开发区则更多是大空间、大范围的全面开发;特色小镇强调的是对产业的耐心培育，开发区则是由政府进行强势主导，更注重快速上马抢占先机;特色小镇突出特色、优势上的差异化，而开发区之间则具有更加强烈的直接对抗和竞争;特色小镇中产业只是其中一部分内容，是一种区域综合治理，而开发区具有更强的产业集聚性和经济先导性。总体而言，特色小镇更轻、更有特色;而开发区更重、更突出经济性。