目前中国特色小镇发展面临的八大问题亟待解决。

 

　　（一）国家部委局政策文件牵头机构较多，部分标准不统一

 

　　国家部委局有关特色小镇的专项政策，涉及国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、中国农业发展银行、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会、国家体育总局、农业部、国家林业局、国土资源部、环境保护部等单位，尤其是部分政策由多个单位联合发文，容易出现主管主体不清晰、权责不明确等问题。

 

　　在实际申报过程中，有的省（自治区、直辖市）是发展和改革委员会（局）牵头，有的是住房和城乡建设厅（局）牵头，还有旅游委（局）、体育委（局）、林业委（局）等不同单位各自牵头。此外，部分政策前后界定不清晰，容易引发歧义。

 

　　（二）省（自治区、直辖市）未形成特色小镇专项政策体系

 

　　对各省（自治区、直辖市）级特色小镇专项政策分析可知，个别省（自治区、直辖市）十分重视特色小镇的创建与培育，如浙江省分门别类地制定各项政策支持与指导特色小镇发展，除了常规性地制定特色小镇规划建设指导意见和公布特色小镇创建名单外，还分别制定了“电子商务特色小镇创建工作的通知”“特色小镇建成旅游景区的指导意见”“高新技术主导特色小镇的实施意见”“推进特色小镇文化建设的若干意见”等专项规划，形成相对具体详细的系列政策体系。在思想认识上，浙江省委、省政府能够将特色小镇建设作为“重大决策”，既是谋划重大项目、招商引资与扩大投资的重要手段，也是促使传统产业转型升级、形成区域新经济增长点的重要抓手。

 

　　然而，多数省（自治区、直辖市）对特色小镇的创建与培育重视程度较为一般，突出表现在仅发布特色小镇建设的指导意见及公布特色小镇创建名单，如新疆、山西、吉林、黑龙江、江西、河南、湖南、四川、贵州、陕西、青海、内蒙古、西藏等，所发布的指导意见主要是对国家层面指导意见的要点复述，未能够针对本省（自治区、直辖市）的发展情况，有针对性地在建设目标、实施步骤、建设时序、创建要求、成果效益、保障措施等方面予以指引，部分省（自治区、直辖市）所上报的特色小镇主要依靠行政命令，由政府提名安排，发布相关政策，规定特色小镇创建时间、数量及规模等硬性规定与表层要求，缺乏内在的创建评选标准。特别是至今尚未有省（自治区、直辖市）制定特色小镇监督考核机制与动态淘汰机制，导致个别地方出现特色小镇的“运动化”评选、“任务式”推广与“粗放式”发展，容易造成特色小镇无特色或夸大与伪造特色等不良现象。

 

　　（三）省（自治区、直辖市）对特色小镇创建理解不透彻

 

　　在国家层面针对特色小镇专项政策推出以后，各省（自治区、直辖市）在创建特色小镇进程中，取得了一些成效，积累了一定的经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。

 

　　但在推进过程中，也出现了诸多问题，如由于未能透彻理解特色小镇的内涵与创建要求，部分地区把特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十至上百平方公里的空间范围内推进建设，造成资源浪费、特色不显、盲目扩张等问题；部分地区则把特色小镇等同于综合性项目，只注重单一功能、关注单一目的，而忽视了“城”“居”“游”等综合功能。

 

　　正是认识到这些问题的存在，国家层面先后发布发改规划〔2016〕2125号文件和发改规划〔2017〕2084号文件，这两份文件都是指导意见，均开门见山地指出特色小镇与特色小城镇的区别，特别是发改规划〔2017〕2084号文件，除再次重申特色小镇的意义外，还进一步明确特色小镇的内涵，即要立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”，提出不能把特色小镇当成“筐”，什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。

 

　　（四）省（自治区、直辖市）级特色小镇组织机构不完善

 

　　特色小镇的申报、实施、创建、考核等工作，需要有一套强有力的组织机构体系。从目前各省（自治区、直辖市）实施历程来看，主要存在以下四种形式。

 

　　第一，在省发改委下成立特色小镇办公室，如浙江省特色小镇规划建设工作联席会议办公室、安徽省特色小镇建设领导小组办公室、云南省特色小镇建设协调领导小组办公室等。

 

　　第二，实行特色小镇规划创建工作联席会议制度，如广东省特色小镇建设工作联席会议制度、河北省特色小镇规划创建工作联席会议制度、海南特色产业小镇产业发展和建设工作联席会议制度。

 

　　第三，两种形式的结合，如浙江不仅成立了特色小镇规划建设工作联席会议办公室，还建立了特色小镇规划建设工作联席会议制度。

 

　　第四，无正式的与特色小镇直接相关的组织机构。

 

　　在实际实施过程中，以第二种形式居多，其次是第一种形式，继而是第四种和第三种形式。

 

　　而联席会议制度形式通常是由各级联席会议安排一名党政领导，作为联席会议正副召集人，其他相关部门作为组成单位，由发改部门办公室统筹，负责日常组织协调工作，但并非专门的政府常设机构编制，也没有安排一套专职管理人员。由于组织与人员均为临时兼管兼职，联席会议议事完后缺少专门机构、专职人员全身心地监督管理。如河北省建立省级特色小镇规划建设工作联席会议制度，省委副书记担任召集人，省政府常务副省长担任副召集人，省委宣传部、省农工办、省发展改革委、省科技厅、省财政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省工业和信息化厅、省林业厅、省商务厅、省文化厅、省旅游发展委、省金融办、省统计局、省通信管理局等单位负责同志为成员，联席会议办公室设在省发展改革委，负责联席会议日常工作。这种兼而不专的组织形式及运作模式，在一定程度上不利于特色小镇规划、创建、运营管理工作的有效开展，往往成效并不明显。

 

　　（五）缺乏科学合理的规划编制

 

　　在专家组对第二批全国特色小镇的评审意见中，意见最为集中的是：

 

　　规划编制问题，如尽快修编规划，提升编制质量；

 

　　尽快修编小镇规划，统筹规划产业发展和小镇建设；

 

　　尽快修编规划，科学指导特色小镇发展；

 

　　提高规划编制质量，避免照搬城市模式；

 

　　加强规划引导，提升小镇空间特色和整体风貌；

 

　　等等。

 

　　各省（自治区、直辖市）在要求参评特色小镇所提交的申报材料中，主要有两种情况：

 

　　第一，仅要求特色小镇的规划方案（总体发展思路）；

 

　　第二，不仅要求特色小镇的规划方案，还要提供主导产业研究报告。

 

　　这两种情况存在的问题突出表现为：

 

　　第一种情况主要是建制镇的规划思路，只见镇不见特色产业；

 

　　第二种情况往往是镇的创建与主导产业的发展没能够衔接好。

 

　　同时，两种情况共同的问题是规划方案为概念性规划，注重宏观上的全局性谋划与设想，在微观层面（具体操作层面）具有不确定性和模糊性。

 

　　此外，在规划方案的评选上，采取流于形式的规划评审会，没能够合理地监管与评价规划方案的合理性与科学性，导致不少规划含金量不高，规划无法指导小镇的后续建设。

 

　　（六）脱离地方实际的盲目跟风

 

　　一方面，近三年内，国家相关部委局针对特色小镇专项发文十几项，对特色小镇创建极为重视，特别是建村〔2016〕147号文件指出，到2020年，培育1000个左右国家级特色小镇，相当于在中国661个城市中，平均每个城市要建1.5个国家级特色小镇。

 

　　另一方面，以浙江云栖小镇、梦想小镇、乌镇互联网小镇、越城黄酒小镇等为代表的一批特色小镇，已成为各地产业结构升级，城、镇、乡融合发展的仿效范例，成为发改规划〔2016〕2125号文件所着力推崇的浙江特色小镇发展模式与发改规划〔2017〕2084号文件所渲染的浙江特色小镇经验。

 

　　在国家政策指引及浙江特色小镇示范下，一些产业基础较薄弱、产业特色不突出的省（自治区、直辖市）也掀起特色小镇申报创建与模仿热潮，不少省（自治区、直辖市）纷纷规定培育特色小镇的数量。如有的省（自治区、直辖市）提出通过三年左右的时间培育30个左右国级特色小镇，建设100个左右省级特色小镇，建设200个左右市级特色小镇。这些省（自治区、直辖市）往往未能充分认识到不同区域的现实基础及发展水平差异较大，出现了“一哄而上”的特色小镇热，使不同区域热衷于在攀比特色小镇发展数量、追求获得各类政策红利、短时制造轰动效应上做文章，少数地方甚至演变成为新时期“面子工程”的苗头与隐患。有的省（自治区、直辖市）提出要建100个特色小镇、100个文化小镇和100个旅游小镇。这些不同类型的小镇往往存在比较严重的交叉重叠、重复申报与同质化现象。

 

　　（七）地方政府建设动机不纯不正

 

　　国家提出创建特色小镇的初衷，是将特色小镇作为推进供给侧结构性改革的重要平台、深入推进新型城镇化的重要抓手，从而实现推动经济转型升级和发展动能转换、促进大中小城市和小城镇协调发展、促进城乡发展一体化。

 

　　对特色小镇创建的设想，是基于已有一定根基沉淀、资源依托、发展潜力，能形成一定产业规模的小镇，通过政府职能部门的适当引导与优化，建成可持续发展的特色小镇。

 

　　然而，部分地方政府将特色小镇作为融资平台，通过获得特色小镇称号，获取政策基金支持小镇基础设施建设，通过招商引资获得外来资本投资，从而扩大当地固定资产规模，提升当地GDP增长速率，在地方政绩考核中脱颖而出。部分地方政府未能立足当地实际而因地制宜，在未充分调研小镇资源、未明确小镇发展方向的情况下，采取先建设好小镇再发展产业的“筑巢引凤”思想，尤其是部分房地产商以“筑巢”为名大兴房地产开发，不仅无法确保成功“引凤”，还容易出现“假小镇真地产”现象。

 

　　（八）传统文化与遗产保护不够

 

　　特色小镇的特色，一方面体现在特色产业上，另一方面凸显在镇区风貌上。在专家组对第二批全国特色小镇的评审意见中，意见比较突出的是传统文化遗产保护问题，如

 

　　加强传统文化保护，打造特色文化的空间载体；

 

　　镇区风貌整治应延续传统风格；

 

　　注重传统文化保护和传承，弘扬中国文化和江南水乡文化；

 

　　建筑风格应保持和延续本土文化传统，不盲目搬袭外来文化；

 

　　挖掘地方传统文化元素，塑造镇区风貌特色；

 

　　等等。

 

　　在各省（自治区、直辖市）参评特色小镇所提交的申报材料中，部分小镇在规划时未能与地形地貌有机结合，未能保持原有肌理、延续传统小镇风貌，未能顺应当地人口集聚和生产生活需要，而是对老镇区、老街区、老民居进行大拆大建，将原有居民整体迁出，进而兴建高楼大厦，导致小镇原本具有历史特色的城镇风貌逐渐遗失。特别在一些历史文化名镇古镇上，有些原本是拥有江南水乡、田园风光特色的江南小镇，有些原本是充满大气威严、历史古韵的北方古镇，却搬来外国洋房别墅的建筑风格与装饰外观，整体建筑式样与镇区风貌格格不入。